个人养老金制度启程 政策再“推一把”方能行稳致远

陈欣

2022年11月25日，人社部宣布启动实施基于个人账户制的个人养老金制度，首批于北京、上海、广州、杭州、西安、成都等36个城市落地。所有基本养老保险的参保者都可以参加，且不受就业形态、地域和户籍的限制。

个人养老金是政府支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度，个人缴费完全归集于个人资金账户。

根据财政部、国家税务总局的相关政策，自2022年1月1日起，对个人养老金缴费者按每年1.2万元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入时实际税负为3%。

应如何理解当前国家养老保险体系面临的挑战和个人养老金制度出台的重要意义？

养老保障体系的演变

传统上，中国人主要靠养儿防老。多生孩子、尤其是儿子，在农业社会中是行之有效的养老模式。

上世纪80年代后国家实行独生子女政策，政府开始承担更多的养老责任。当时，国有企业职工的养老、医疗等方面的责任主要是靠单位。单位效益好，福利就好；单位要是亏损严重，就可能连医药费都付不了。随着国企改革、养老社会化的发展，我国从1991年开始建立企业职工养老保险制度，到1995年又建立了统筹账户和个人账户相结合的养老保险制度。

1997年，我国建立了新的统一企业职工养老保险制度，并扩大覆盖面至城镇所有企业和企业化管理的事业单位。但是，当时政府并未承担相应的转制成本，填补这些职工补缴社保费用的缺口。因为社保采用的是现收现付加部分积累的制度，如果领养老金的人比缴纳社保费用的职工增加得更快，长期来看，养老基金就会产生惊人的亏空。而这些缺口需要政府的财政补贴来弥补，给财政带来了巨大的压力。

当前养老保险体系

目前，我国的基本养老保险制度包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，2021年底参保人数10.3亿人，当年城镇职工基本养老保险基金的收入6万亿元，支出也达到5.7万亿元。

其中，城镇职工基本养老保险又分为企业职工和机关事业单位工作人员两类。2021年末企业职工参保人数为4.2亿人，约1亿人平均领取每月3000元左右的保险金。养老保险金占在岗职工平均工资的60%左右，近年来上涨的幅度约为每年4%~5%。2021年机关事业单位工作人员的参保人数约为6000万人，其中2000多万人领取的平均保险金每月约为4000元。

而城乡居民养老保险覆盖面大多数是农村居民，由于没有单位缴费，养老金的来源以各级政府的补贴为主，标准就要低得多。2021年我国城乡居民基本养老保险的参保人数为5.5亿人，有1.6亿人在领取养老金，当年基金总收入是5207亿元，总支出为3725亿元，支付的养老金平均水平每月不到200元。而且，全国不同地区的差异很大。2021年上海的最低标准每月是1200元，而山西、吉林的最低标准每月才108元。

养老金缺口巨大

2021年末，我国60岁及以上人口数量达2.7亿。随着人口增长停滞和老龄化进程的加速，养老金缴费者减少，而领取者不断增多，养老金的供需矛盾将逐步加剧。

问题尤为严重的是企业职工基本养老保险。2021年该基金收入为4.4万亿元，支出为4.1万亿元，虽然养老金整体仍能维持收大于支，但资产和负债之间的实际缺口较大。由于历史原因，我国的养老基金没有做实个人账户，而是采用了混账管理的办法，即允许统、账基金相互调剂使用。部分地区为了满足当期的支付需要，大量动用中人和新人积累的个人账户基金，带来了严重的个人账户空账问题。

社科院报告曾预测，全国养老金累计结余将于2027年达到峰值，2028年起就会因为收不抵支出现当期赤字，所有的结余会在2035年耗尽。未来十年内，我国养老金缺口预计达到8万亿元~10万亿元，需要国家各级财政进行巨额补贴。

多手段弥补缺口

国家采用多种手段努力弥补养老金缺口。

第一，加大各级财政的补助力度。2011年7月社会保险法开始施行，其中第十三条明确规定“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”。2021年中央和地方财政的预算中相关补贴总额约达2.3万亿元，仅对企业职工养老保险中央财政就安排超过6000亿元补助资金，上海市财政的补贴也达到412亿元。

第二，在不同地区之间调剂企业养老金，优先确保部分困难地区的养老金支付。以黑吉辽三省为例，这些老工业省份人口老龄化程度较严重，缴费的年轻人口又不够，2021年养老金缺口超千亿元；地方财政也是入不敷出，无力进行大额补贴。国家从2022年实施了企业职工基本养老保险全国统筹，采用“全国一盘棋”的模式来实现养老资金在全国范围互济余缺。2022年，有21个省份需要上缴2175亿元基金，用于弥补其他省份的养老金缺口。其中，广东省在全国贡献最大，要上缴885亿元，而东三省是最大的收益方，辽宁、黑龙江、吉林分别获得822亿元、820亿元、238亿元。

第三，采用国有资本划转等方式来充实社保基金。2021年初，国家宣布已完成将93家中央企业和中央金融机构共计1.68万亿元的国有资本划转至社保基金。在地方政府层面也有类似动作。例如，2020年起上海也把市级国有企业股权和各区级国有企业股权的10%划入社保基金，持有的股权分红和运作收益专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

第四，提出延迟退休年龄。延迟退休既延长了职工缴纳养老金的周期，推迟了领取养老金的时点，还缩短了领取养老金的周期，能大幅度减轻国家财政的压力。2012年起，国家开始对延迟退休进行研究。但是，如果未来男性的退休年龄逐步提高到65岁，女性提高到60岁，对于工薪阶层无疑加大了生活的压力。

补强第三支柱

国家“十四五”规划纲要提出，要发展多层次、多支柱养老保险体系。

“第一支柱”即为面临较大资金缺口的基本养老保险。“第二支柱”指以企业年金、职业年金为主的补充养老保险制度。截至2021年末，我国建立企业年金的企业数量达到11.7万家，参与职工2875万人，基金累计达2.6万亿元；而针对机关事业单位的职业年金参与职工接近4500万人，基金累计达1.5万亿元左右。但是，“第二支柱”的企业年金和职业年金主要是体制内的企事业机关单位职工才能享受到，受益面较窄。

因此，国家必须大力发展“第三支柱”，也就是个人储蓄性养老保险和商业养老保险。

2018年5月国家曾在上海、福建和苏州工业园区开展个人税收递延型商业养老保险的试点工作，允许投保人每月在税前列支最多1000元或工资的6%（孰低），在领取保险金时实际按7.5%的税率再缴纳税款。但实践下来，该政策效果并不理想。

为了惠及更广泛工薪群体、补齐第三支柱短板，2022年9月份国务院常务会议决定，对个人养老金投资收益暂不征税，领取收入时的实际税负只按3%征收。同时，国家也希望能借助该制度吸引一大批长期资金，通过保险和基金等金融机构投向证券市场。如果有1亿人自愿参与个人养老金，每年可筹集1.2万亿元的长期养老资金，10年就是12万亿元。

需出台系统性支持政策

国家财政为承担基本养老保险责任，每年需提供数以万亿计的补贴，而且养老保险金缺口可能还将扩大，从长期来看难以维系。尽管国家采用了种种手段应对挑战，但未来养老金支付水平或仍难以满足较高预期。

当前个人养老金的制度设计对于缴纳个税的工薪阶层较为有利。收入越高、边际税率越高的人从这项制度中受益越大。若个税的边际税率为45%，缴纳1.2万元个人养老金当年可节税5400元。

然而，个人养老金账户的资金需要投向相关金融机构提供的金融产品。个人养老金制度的成功，较大程度上仍取决于这些产品能否提供较为稳定、合理的长期回报。

可以借鉴的有：基本养老保险基金2021年的投资收益率为4.88%，6年平均投资收益率达6.5%；全国社保基金2021年投资收益率为4.27%，自成立以来的年均投资收益率更是高达8.3%。这背后是国家给予了社保基金一些特殊的支持政策，例如在申购和配售新股时具有一定程度优势。

因此，除了个税方面的优惠，国家或需进一步优化对个人养老金产品的系统性支持政策，从而吸引更多工薪阶层将收入投入养老金账户。

（作者是上海交通大学上海高级金融学院教授）

时报财经图库/供图 翟超/制图