新时代老龄工作谋定前行

作者杜鹏，银发族中国老年学和老年医学学会副会长，中国人民大学副校长，老年学研究所所长、教授。

2021年10月27日，安徽省合肥市瑶海区静安养亲苑的护理人员为老人梳头 解琛摄

◇时隔21银发族年后中央再次出台高规格文件，把积极老龄观、银发族健康老龄化理念融入经济银发族社会发展全过程

◇坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，首次提出“四个纳入”的具体要求：将老龄工作重点任务纳入重要议事日程，纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目，纳入银发族工作督查和绩效考核范围

◇鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，银发族不仅方便子女照顾老人，其精神、情感方面的交流也会更加丰富，有利于延续和发扬中华民族家庭养老的优秀文化传统

◇做好老龄工作，不只是做老年人的工作，也不只是老龄工作部门的责任，更将对中国的社会治理现代化产生深远影响

银发族人口老龄化是我国未来相当长一个时期的基本国情。有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。

11月24日，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）发布，从全面建设社会主义现代化银发族国家的高度，提出加强党对老龄工作的全面领导，坚持以人民为中心，实施积极应银发族对人口老龄化国家战略。

在我国刚进入老龄化社会时，为了加强老龄工作、发展老龄事业，2000年8月《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》发布。

此次《意见》的发布，是时隔21年后中央再次出台高规格文件，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。

党中央历来高度重视老龄工作，此次《意见》要求具体，责任明确。坚持党委领导、各方参与的原则。坚持突出重点、夯实基层，聚焦解决老年人养老最紧迫的问题。银发族在加强组织实施部分，明确提出各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，首次提出“四个纳入”的具体要求：将老龄工作重点任务纳入重要议事日程，纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目，纳入工作督查和绩效考核范围。发挥城乡基层党组织和基层自治组织作用，建设党性坚强、作风优良、能力过硬的老龄工作干部队伍。

这些具体任务和要求，充分彰显党对老龄工作的全面领导，成为取得积极应对人口老龄化成效的根本保证。

《意见》从健银发族全养老服务体系、完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与、着力构建老年友好型社会、积极培育银发经济和强化老龄工作保障等五个方面作出明确部署，对着力解决老年人的“急难愁盼”，满足老年人多层次、多样化需求将发挥重要指导作用，银发族必将有力引领新时代老龄工作高质量发展。

新时代 新变化 新理念

在实现中华民族伟大复兴关键时期，出台一份关于加强新时代老龄工作的意见，用新理念指导新时代老龄工作，正当其时，富有深意。

——中国积极应对人口老龄化的现实需要。

新时银发族代人口老龄化的形势发生了很大变化。相比21年前，我国65岁及以上老年人口比例从7%增长到接近14%，人口老龄化程度翻了一倍；60岁及以上老年人数从1.26亿增长到2.64亿，数量增长了一倍。我国65岁及以上人口比例即将进入14%，标志着我国即将从老龄化社会进入老龄社会。

2022年开始，1962银发族年之后的出生高峰人口将陆续进入退休年龄，我国人口老龄化将进入快速发展期。预计到2050年，我国60岁及以上老年人口将达到5亿人左右，80岁及以上高龄老年人将达到1亿多人。

我国正处在积极应对人口老龄化的关键阶段，总结有效应对人口老龄化的经验、对标第二个百年奋斗目标完善新时代老龄工作体制机制有着重要的时代意义和现实需要。《意见》既是对过去20年我国积极应对人口老龄化经验的总结，更是为未来人口老龄化迅速发展期的制度建设奠定坚实基础。

——用积极老龄观、健康老龄化理念指导老龄工作。

人口老龄化是经济社会发展的成果。积极老龄观就是积极地看待老龄社会、老年人和老年生活，社会要创造条件发挥老年人的潜能，提升老年人社会参与的水平。健康老龄化是从生命全过程的角度，对所有银发族影响健康的因素进行综合、系统干预，营造有利于老年人健康的社会支持和生活环境，提高老年人的健康水平。

20多年来，我国积极应对人口老龄化的理念不断完善，对人口老龄化的认识不断深化，积极应对人口老龄化已经上升到国家战略高度，老银发族龄工作理念发生深刻改变，积极老龄观、健康老龄化成为新共识，需要用新理念应对新挑战，全面开创老龄工作新格局。

党和国家已经确立积极应对人口老龄化的理念和国家战略，需要采取措施把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，这在《意见》银发族中有重点体现。20多年来，各部门及各地方形成许多独到探索和经验，《意见》加以总结并形成全党共识，把相关制度框架、法律体系、政策体系、实践做法固定下来，有利于老龄工作全面开展、体制机制进一步健全、政策有效落地等。

——新时代银发族共同富裕的目标要求老龄工作高质量发展。

新时代我国积极应对人口老龄化的经济社会基础发生重要改变。20多年来，我国经济社会发展为老龄工作和老龄服务发展奠定扎实的物质基础，国内生产总值突破100万亿元，人均国内生产总值超过1万美元，银发族建成世界上规模最大的社会保障体系，10.2亿人拥有基本养老保险，13.6亿人拥有基本医疗保险，养老服务床位超过800万张，这些都为进一步提升老龄工作和服务质量创造了良好条件。

新时代的共同富裕，是包括老年人群在内的全体人民共同富裕。《意见》银发族的指导思想建立在以人民为中心的发展思想之上，落实在提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感的工作要求上。

在我国人口老龄化过程中，老年人口内部结构发生深刻变化，老年人及其家庭对共享发展成果的期待不断变化。从老年人口年龄结构看，处于60～69银发族岁的低龄老年人占比达55.8%。2020年我国城市60岁及以上老年人数为1.43亿，首次超过农村老年人数（1.21亿）。人口老龄化城乡倒置现象进一步加剧，农村人口老龄化高达23.81%，高于城市的15.82%，差距达到7.99个百分点，随着城镇化推进，农村养老问题更加突出。老年人受银发族教育水平显著提高，2020年60岁及以上人口拥有高中及以上文化程度的有3669万人，比2000年增加约2866万人。

过去老龄政策涉及养老支持时一般只谈三部分：经济供养、生活照料、精神慰藉，《意见》则高度重视支持社会参与，积极促进老年人灵活就业、终身学习、志愿服务。银发族这些都旨在聚焦提高老龄工作质量，根据老龄人口特征推动人的全面发展，让老年人共享发展成果。

聚焦老年人“急难愁盼”

针对老年人照料护理、社会参与等“急难愁盼”事，《意见》将建立制度体系与解决现实问题紧密结合，提出了一系列惠民务实银发族的改革措施。

在解决失能老年人照料问题上，既提出积极探索建立适合我国国情的长期护理保险制度，也提出积极发展家庭养老床位和护理型养老床位，方便失能老年人照护。

针对养老护理工作从业者短缺问题，既提出解决体制壁垒障碍，鼓励银发族基层医院医护人员到养老机构和家庭病床提供服务，也提出鼓励医疗卫生机构与养老机构开展协议合作形成互相转介的医养结合服务。

在鼓励养老护理人员方面，既提出基本待遇要得到保障，让从事养老机构服务的基层医护人员得到资格认可，银发族也出台措施支持家庭内的亲属护理人员得到相应的职业技能培训。

在提高农村养老服务水平方面，《意见》特别提到要加强农村养老服务机构和设施建设，特别是在养老服务、长期护理保险等一系列发展问题方面，更多将农村作为发展重点，银发族提出鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。

在帮助年轻人更好地照顾老人方面，《意见》鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任。在具体规定逐步落地后，将对子女照顾老人起到一定银发族的鼓励作用。这种鼓励不仅体现为经济上的帮助，更重要的是体现出一种导向，即不仅方便子女照顾老人，其精神、情感方面的交流也会更加丰富，有利于延续和发扬中华民族家庭养老的优秀文化传统。

在促进老年人社会参与方面，《意见》提出在学校、银发族医院等单位和社区家政服务、公共场所服务管理等行业，探索适合老年人灵活就业的模式。我国老年人口迅速增多的同时，一个重要特点就是低龄老人多。他们的文化程度、健康状况与十年前的老年人相比有了明显提高，这是扩大其社会参与银发族的良好基础。灵活就业方式的提出，将促进有意愿的老年人更好发挥潜能，积极参与社会经济发展。

《意见》的另一大亮点，是把老年人学习从文化娱乐活动层面提升到终身教育体系之中，使老年人学到想学的专业知识，紧紧跟上时代发展的脚步。比如，银发族专门提出建立国家老年大学，通过发展终身教育使老人的文化生活、社会参与更加丰富多元。

社会治理现代化重要一环

做好老龄工作，不只是做老年人的工作，也不只是老龄工作部门的责任，更将对中国的社会治理现代化产生深远影响。做好老龄工作，银发族涉及养老服务中政府、社会、市场三者之间的关系，政府各部门之间的职责分工协调，基层治理活力激发等问题，这些都呼唤着将老龄工作融入社会治理现代化。

《意见》提出，推动老龄工作重心下移、资源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、银发族家边和周边聚集，确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。让服务重心下沉，优化调整基层养老服务力量，意味着我国老龄工作的治理体系将发生重大改变，也反映着我国社会治理现代化的重要变革方向。

《意见》提到的“银发族形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对”，也是推进社会治理现代化，调动一切积极因素，积极有效应对人口老龄化的重要举措，有利于营造全社会关心、支持、参与积极应对人口老龄化的良好氛围，激发全社会增强应对人口老龄化的主动性、针对性、自觉性。

《意见》银发族提出的基本养老服务清单制度引人注目。这既是为老年人提供服务的清单，也是政府承担基本养老服务责任的清单，成为养老服务的遴选保障机制。基本养老服务清单试点工作2017年推进以来，在解决老年人养老“急难愁盼”问银发族题上发挥了积极作用，积累了在全国广泛实施的经验和条件。结合老年人能力综合评估结果的共享，基本养老服务清单将有效鼓励市场主体更多向老人提供多元化服务。

《意见》强调的“发挥老年人作用”，也代表着我国社会治理现代化的重要导向。例如，银发族各地在制定涉及老年人利益的具体措施时，应当征求老年人的意见。在鼓励老年人继续发挥作用方面，把老有所为同老有所养结合起来，充分发挥低龄老年人在就业、志愿服务、社区治理等方面作用，这些都旨在充分发挥老年人的积极性、主动性，在积极应对人口老龄化过程中发挥重要力量。